“营改增”推进分税制格局新调整

自8月1日起，营业税改增值税（以下简称“营改增”）试点，交通运输业和部分现代服务业，由现12省市扩容到全国，同时，适当扩大部分现代服务业范围，纳入广播影视作品的制作、播映、发行等。

而此前国务院常务会议决定，将择机把铁路运输和邮电通信等行业纳入“营改增”试点。

自2012年1月1日，上海启动“营改增”结构性减税试点后，税负是否减轻为业界热议，进而引发对分税制改革，以及社会整体税负情况的讨论。作为1994年税制改革总体方案起草人，中国注册税务师协会会长、国家税务总局原副局长许善达在接受本报记者专访时强调，“营改增”推进势必要重新研究分税制的整体格局，中央、地方分成必须达到一个合理比例。

减税空间

《21世纪》：目前社会整体感受我们国家的税收负担太重，您认为中国是否有减税空间？应该从哪些地方入手？

许善达：这个所谓税收负担的概念，最标准的应该使用“政府收入”，即每年国家新增的财富中，政府拿的份额，即广义的税收负担。但现在社会上很多人都把税负仅仅解释为狭义上的税收负担，对决策有误导影响。

同时，我们国家到目前为止，没有官方统计表明政府究竟从GDP中全部拿了多少钱。财政部这么多年的报告，都是在努力地扩大预算对政府收入的覆盖，但由于我们处在从计划经济向市场经济转化的过程中，并没有把政府的收入作严格的划分归类，所以一直没有完成全面覆盖。

财政部今年给人大的预算报告里增加了社保预算，但就是这个社保预算也是存在交叉的，即使将交叉去掉，也不能完全包含政府收入。

举例而言，国有经营性资产的收益，目前的预算报告里只包括了国资委管理的央企交给财政的部分，地方国资委管理的没包括。而且，特别是利润留成增资的部分也没包括。当然按财政部管理来看，这么说也没错，因为利润留成增资这部分的确没缴入财政账户。但利润留成增资实质上就是政府在追加投资，没有国资委的批准，国企是不能随便增加资本金的，国企的税后利润应当算是政府收入的一部分。

不仅如此，其他国有经营性资产，特别是国有金融性资产的税后利润也是一个很大的政府收入份额，不但中央有，地方也有，目前预算报告中没有包括。

我认为，广义上的所有政府的经营性资产都应纳入政府收入的范围，但这些我们目前尚没有正式的相关统计。

目前已统计在内的政府收入只占GDP的30%多一点，这个比例并不算太多，美国、英国、日本都有35%以上。但中国政府这个比重是不完全的。实际上从社会中拿了多大份额却并不清楚，有许多学术机构做过相关估算，有说35%甚至40%以上的，但都不是官方数据。

所以政府目前的税负到底重不重，这是一个无法准确回答的问题。我只能说，第一、目前政府收入统计不全，政府预算并未覆盖所有的政府收入；第二，就目前不完全统计情况下的部分的政府收入所占的GDP比例已经不低了。

我们只能寄希望于将来《预算法》的进一步完善，从而覆盖全部政府收入。

《21世纪》：那您认为应该如何完善《预算法》？

许善达：预算立法，关键是明确“政府向居民和企业拿钱是要有立法依据的”。农业税是个成功的例子。农业税废除的文件中有一条规定，除国务院和省政府外，任何人都不能向农民征税。如果没有这条规定，即使废除了农业税，乡政府、县政府自己发个文就可以另立名目向农民收税，还是治标不治本。所以，至少从2006年到现在，没有一个省政府发文向农民收税，国务院更不会发文。

包括现在政府所有的收费项目，都应由立法机关重新审议，各级政府应由所对应的人大进行审议，通过的可以继续收，但需向社会公告说明是何时由何级人大通过的；否则，凡人大没通过而行政机关收费的，应当予以处分。

但这条恰恰目前在中国非常模糊，我们《立法法》上所写的是全国人大授权国务院，但这种“立法授权”是不能层层授权的，是不被《立法法》所允许的，现实中这样的情况却屡见不鲜。所以要减轻税负，还是要把税收立法权上收。

《21世纪》：那在目前这种没有依据的前提下，我们去谈“结构性减税”会不会造成更多的混乱？

许善达：税收总量多少与是否进行结构性减税并无逻辑上的矛盾之处。结构性减税的原因是这一领域的税收负担、其税制的合理性与其当前的发展水平不相适应。即使总量不大，也可以存在结构性问题，比如目前最大举措——营业税改增值税（下称“营改增”）就是为了解决这个问题。

“营改增”后中央地方分成比例

《21世纪》：您之前说的铁路、电信、建筑这三个行业今年应该推出“营改增”试点，现在讨论很激烈，您现在是怎么判断的？

许善达：这三个行业特点不一样。电信相对简单，如果要快，今年下半年就能出来。铁路营改增要等铁路总公司完成改组才能实施。建筑安装有一个最大的特点，就是营业税不在注册地交，而在项目所在地交。以后改增值税，按照增值税的原则，是在注册地交税，营改增以后必须维持在项目所在地缴税的原则。需要在方案设计的技术上好好处理。这个领域营改增已经推迟了。财政部、税务总局的司长、处长，有足够的技术经验和能力去设计，关键是领导人要把这个原则定下来。

《21世纪》：“营改增”是否会对中央、地方分税制下的分成比例产生影响？

许善达： 1994年的时候，国家确定了分税制的基本数量框架，即整个税收中，地方收40%，支出60%；中央收60%，支出40%，中央给地方转移支付20%左右。当时实施的第一年，我们测算数字是中央拿了55%，地方45%.五年之后，中央拿到60%.现在，这个比例发生重大变化。中央收50%，但只支出15%，而地方收50%，支出85%.

国税局入地方库的钱是在增多的，除了原有的25%的增值税，又增加了企业所得税和个人所得税，六四分成。分税制改革，中央和地方之间的依赖度增加了，但中央财政对地税局的依赖在整个中央收入中比例很小，而地方政府对国税局的依赖越来越大，这个情况越来越严重。

而“营改增”之后，使得地方对于中央的财政依赖发生了跳跃式的上升。中国2012年总税收是11万多亿元，营业税有15000多亿元，静态算账，如果都改增值税，估计减税3000亿，增值税再改为中央地方75/25分成，就相当于本来由地方政府自己征收属于自己的地方收入15000多亿，只剩3000亿属于地方收入，而且还要依赖国税局征收了。

《21世纪》：您是1994年税制改革总体方案的起草人，曾提出分税制造成中央财力过大，地方财政不足，未来中央应该向地方下放财权，或者通过中央上收支出责任来平衡地方财政压力。尤其在目前地方地府自主财政收入有限的情况下，“营改增”是否会造成中央地方关系更加失衡？

许善达：是的。我一直认为地方政府自己的收入要达到一定的规模。现在的“营改增”的增值税收入是不实行75/25分成的，而原来的增值税是分成的。一个税种，两种分税制度，不可能长期存在。过渡期之后，随着新办企业的增多，企业重组的市场加大，我相信，必然要统一分配比例。

假设营业税全改增值税而且全部实行75/25分成了，但地方政府的固定收入就剩那10%左右的一些税，其它都要依赖于基数返还、增量返还、转移支付，这样的话，各级省政府的预算怎么编？

所以我认为，营改增的改革推进势必要让我们来重新研究分税制的整体格局。我坚持认为，分税制改革应该明确地方税体系的建设目标，即：在中央政府上收若干支出责任的前提下，地税局征收的属于地方政府的收入还是要达到总收入40%以上，应该占地方预算支出的75%-80%.属于地方政府但依赖国税局征收的和中央转移支付的收入以不超过地方政府收入20%为宜。

消费税应在零售环节征收且划归地方

《21世纪》：那您认为如何实现这个目标？

许善达：我建议是要着眼于消费税（包括车购税）。消费税本应在零售环节征收，而中国现在的消费税都是在生产环节征收，比如汽车、汽油、柴油等，这是过去我们征管能力不够时采取的办法，但现在全都联网，时机成熟了。消费税（包括车购税）可转到零售环节并划归地方固定收入，就差不多能弥补营改增导致地方政府自己组织收入的减少。

这项改革还有几项“红利”。首先，这和中央鼓励消费的方针一致，地方政府对于生产的投资冲动会减弱，而对于鼓励消费的冲动会加强。其次，可以下放消费税的地方立法权。地方立法机关可以增减税目、升降税率。

《21世纪》：那对于目前所传闻的国税地税合并的说法，您怎么看？

许善达：我个人看来，国地税合并是不可能的。首先，国税局不可能取消的，那只能是地方政府把地税撤销，然后委托国税局代地方政府收税。1994年国地税务局分设时，国务院文件上就是这么讲的，中央成立国税局，地方上可以成立地税局，也可以不成立而委托国税局收税，但除了西藏以外，所有地方政府都成立了地税局。事实上，有的地方政府除了地税局之外，还想控制当地的国税局。经过几年时间，地方政府都很清楚了，地方政府与国税局的关系实质上是地方与中央的关系，不可能合并。

现在的矛盾主要是地方政府自己收的税变少了，“营改增”更加剧了地方税体系缺陷，所以，为深化改革分税制，必须在营改增的同时推进地方税体系建设，而消费税改为零售环节征收并划归地方固定收入是唯一的选择。

《21世纪》：消费税从生产环节转移到零售环节对增值税本身会有影响吗？

许善达：这就需要算账了。现在生产环节所收的消费税在增值税中属于税基，转到零售环节之后要收多少、税率怎么定，这些都是技术层面的问题，是可以解决的。无论是增税、减税或维持税负不变，都可以通过政策的制定来实现。其实美国的零售税跟我们所说的这个零售环节的消费税是同一个性质的。它们每个州都是有立法权的，各州税率不同，而且各州自己收税。

深化财税改革，不能战线太长。现在学术界提出的财税改革建议有几十项，要想获得深化财税改革成功，必须缩小战线。税制改革的主体是营改增和消费税改变征收环节划归地方税，分税制改革的主体是中央上收若干支出职责并减少专项转移支付规模。当然，完成这个任务是需要政治智慧的。

(来自：21世纪经济报道)