建立预算监督制衡机制——财政监督制度创新不断走向深入

　　近年来，在财政部党组关于建立财政大监督体系和财政监督要从事后监督更多地向事前、事中监督转移、嵌入预算管理的思路指导下，财政监督在财政部确立的财政监督总体发展思路的指引下，在制度创新上勇于探索，不断出新，取得的成就令人瞩目。

　　顶层设计：纲举目张 

　　“财政监督如何发展？发展方向非常重要，犹如事物之‘总纲’。只有抓住这个纲，才是抓住了主要矛盾。这就需要很好的顶层设计。”谈起顶层设计，财政部监督检查局（以下简称监督检查局）相关负责人将其放在一个很高的高度。

　　2011年9月召开的财政部第七次部长办公会议，提出了进一步推动财政监督科学发展的要求。监督检查局于当年10月底在广东召开专员办主要负责人座谈会，并连续组织召开局内各层次讨论会20多次，集中研讨了当前财政监督和专员办面临的形势、肩负的职责以及实现科学发展亟待解决的问题，围绕完善体制机制、调整监管事项、推进综合监管、强化内部控制等问题，进一步明确了“十二五”时期财政监督发展思路。12月份，密集开展课题研究，选择了《财政监督职能定位》、《监督检查局职能定位》、《财政监督与审计监督的关系》等课题，分组深入研究，汇集集体智慧，进一步理清思路，初步构建了财政监督顶层设计的基本框架并起草了初步方案。

　　2012年12月25日，2012年第14次部长办公会议审议通过了《关于进一步加强和改进财政监督工作的若干意见》，并以财监〔2013〕1号文正式印发。

　　1号文件明确要求，建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，促进完善预算编制、执行和监督相互制衡、相互协调的财政运行机制。

　　2012年2月，财政部第3次部长办公会议审议通过了《财政部门监督办法》，5月1日起正式施行。这位负责人指出，这是第一部规范全国财政部门监督行为的综合性规章制度，对提高财政管理科学化精细化水平，切实保障财政职能作用的发挥，深入推进财政部门依法行政、依法理财具有十分重要的意义。

　　2012年，监督检查局结合财政监督顶层设计，针对预算编制、执行、监督的薄弱环节，研究起草了关于建立健全预算监督制衡机制的意见，以有效防范财政权力运行风险，构建事前有预警、事中重监控、事后充分利用监督成果的预算监督制衡体系框架。

　　经反复修改完善和广泛征求意见，已于2013年第1次部长办公会议审议并原则通过。

　　“预算监督制衡机制的建立，对财政监督渗透财政资金运行全过程有着重要的意义。”这位负责人对此评价说。

　　保障中央重大决策部署的贯彻落实 

　　“一直以来，保障中央重大决策以及重大财税政策的贯彻落实，都是财政监督的中心工作。监督检查局采取多种措施确保这一任务的圆满完成。同时，在工作过程中，注意检查方式的创新，取得了较好的成绩。”这位负责人介绍说。

　　近年来，监督检查局组织的各种专项检查，都紧紧围绕中央重大决策和财税政策来展开。如2013年，该局组织开展了营业税改征增值税试点政策执行情况专项调查：组织北京、浙江等12个专员办就地调查营业税改征增值税试点政策执行情况，累计动态跟踪试点企业1192户。针对调查发现的有关问题，研究提出改进建议，为进一步完善政策提供了有价值的依据和参考。

　　在2012年组织开展了全国地方政府性债务专项检查。组织35个专员办在全国范围内开展地方政府性债务专项检查。通过检查，基本摸清了地方政府性债务的主要状况和存在问题。

　　2011年以来，监督检查局参与和组织开展了转变经济发展方式监督检查、中央政府公共投资预算执行情况专项检查、土地整治相关资金收支管理情况专项调查、高新技术企业认定及企业所得税优惠政策执行情况专项检查、规范地方津贴补贴专项检查等多项检查和调查。上述多项工作，无不围绕中央重大决策部署和财税政策进行。

　　与此同时，监督检查局还聚焦民生财政政策和资金，充分显示了财政监督的保障作用。如2013年该局组织开展的财政教育经费投入及管理使用情况专项检查，在检查中发现部分县区在经费使用中不同程度地存在违规问题。结合检查工作，对地方财政教育经费投入情况进行专题调研，并重点关注了集中连片贫困县区的财政投入情况，为进一步完善相关政策提供决策参考。

　　近年来，监督检查局还针对交通、农业、教育、社会保障等涉及民生的多个行业的民生政策和资金使用情况开展检查和调研，凸显了财政监督的保障作用。

　　大力整顿市场财经秩序 

　　会计监管是《会计法》、《注册会计师法》等法律法规赋予财政部门的权利。履行好这项职责，对贯彻好党的十八届三中全会关于市场在资源配置中起决定性作用这一重要的精神、规范市场秩序有着重大的现实意义。

　　“会计监管是发挥好市场决定性作用的重要基础，在这方面，近年来我们一如既往地高度重视。”这位负责人介绍说。

　　为此，该局近年来积极开展会计信息质量检查和会计师事务所执业质量检查。如2013年采取联合联动检查的方式，组织全国专员办对通信、航空、能源等行业的中央大型企业以及3家国企的部分分支机构、具备证券资格的国际性会计师事务所等行业和单位开展会计监督检查。指导地方财政部门选择建设行业、教育行业、公用事业等开展会计监督检查，并按照“五年查一遍”的要求，继续开展中小会计师事务所的监督检查。

　　同时，组织开展金融会计信息质量专项检查。坚持总行总部、上下联动、抓行业龙头的检查思路，2013年组织专员办对多家金融企业2012年度会计信息质量进行专项检查。并做好会计监督检查的集中审理和处理处罚工作。

　　稳步推进跨境会计监管合作，妥善应对美国跨境监管要求。积极稳妥地推进同美国公众公司会计监管委员会（PCAOB）的审计监管合作，在执法合作方面正式签署了合作备忘录，启动了工作程序。

　　积极推动与欧盟的监管合作。在实现中国与欧盟审计监管等效的基础上，积极开展与欧盟成员国的对话磋商，取得有效进展。

　　预算监管：两头兼顾做实做细 

　　预算监管是财政监督的核心。近年来，监督检查局一直视预算监管为重中之重，兼顾中央部门和中央基层预算单位的预算监管，并采取多种措施，创新监管方式，做实做细预算监管。

　　进一步强化对中央行政事业单位预算、资产、财务的监督检查。2012年，监督检查局首次采取“上下联动”方式，组织34个专员办对交通部等6个中央部门及其二级预算单位的预算资产财务进行检查。针对检查发现问题，进行了多次专题研究，提出了改进财政管理的意见和建议，并已落实到相关管理制度和政策之中。

　　2013年，该局还组织开展了中央国有资本经营预算执行情况专项检查。

　　“从2011年开始试点、2012年全面推开的综合财政监管是财政管理改革的重要举措，是强化预算监督的重要内容，也是专员办工作的重要转型。”谈到综合财政监管这一创新时，这位负责人在接受记者的采访时如此表示。

　　2012年初，监督检查局在认真总结试点经验的基础上，在报经财政部党组同意后，在全国所有专员办全面推开了此项工作。

　　“试点一年、全面推开两年多的实践证明，这项改革是成功的，达到了预期效果。”这位负责人高兴地说。

　　同时，该局会同财政部相关司局研究提出意见并报财政部党组批准，在24个专员办增设综合财政监管处，在机构设置和人员力量上为综合财政监管提供保障；与财政部内相关司局进行多次沟通，并经部长办公会议专题研究，争取了预算指标管理系统等向该局开放。

　　转型：最好的突破口 

　　财政监督与专员办转型，是财政监督系统去年以来最为关注的事情之一。“按照‘准确定位，流程再造，合理取舍，先行试点，激励相容’的原则，我们采取多种措施，切实做好专员办工作转型方案的研究设计。”在谈到转型的问题时，这位负责人给出了这样的回答。

　　这位负责人介绍说，通过此次业务转型，专员办将作为财政部整体工作在地方的延伸，进一步发挥就地监管的优势与作用，重点做好对中央专项转移支付资金、中央在地方重大项目以及中央基层预算单位的监督和管理，切实推动专员办把工作重心转到预算执行的监督和控制上来，由事后检查向事前事中控制为主转变，更好地嵌入财政主体业务，突显财政管理特色。

　　“预算支出监管是此次专员办职能转变的主体内容，也是专员办工作转型成功与否的关键。”这位负责人强调，要落实楼继伟部长建立嵌入业务流程的财政支出监督机制的要求，必须突出预算执行这个关键环节，对中央财政资金进行监督和控制。

　　“下一步，财政部将按照‘先行试点、摸索经验、逐步推开’的原则，稳步推进专员办工作转型。”这位负责人说。

（来自：中国财经报）